Ajankohtaista

Valtiovarainministeriön viime kuussa julkaisema raportti muistuttaa, että ikääntyneiden osuus väestöstä nousee seuraavan parin vuosikymmenen aikana erityisen ripeästi kunnissa, joissa väestö on jo nyt varsin ikääntynyttä. Ikääntymisen keskittyminen muuttotappiokuntiin tuo paineita kyseisten kuntien taloudelle ja haasteita valtionosuusjärjestelmälle, mutta voi jopa vähentää ikääntyvän väestön aiheuttamia kokonaiskustannuksia.

Teksti: Roger Wessman

Erot kuntien taloustilanteessa paisuvat ikääntymisen myötä

• Puolessa Manner-Suomen kunnista yli 35 prosenttia asukkaista tulee olemaan yli 65-vuotiaita vuonna 2040, kertoo valtiovarainministeriön raportti.
• Vanhustenhuollon paineita korostaa se, että yli 85-vuotiaat on nopeimmin kasvava ikäryhmä.
• Ikääntyminen on selvästi hitaampaa suurissa kaupungeissa, jonne sekä maahanmuuttajat että nuoret muualta Suomesta keskittyvät.
• Ikääntyneiden epätasainen jakautuminen ei ole ainoastaan ongelma. Vanhusten hoitaminen voi jopa olla halvempaa muuttotappiokaupungeissa kuin suurkaupungeissa, ja vanhustenhuolto luo työpaikkoja alueille, joista niitä on kadonnut.
• Väestön ikääntyminen kuitenkin nostaa kuntien asukaskohtaisia menoja ja nakertaa veropohjaa, joten kasvavat erot ikärakenteessa heijastuvat laajeneviin eroihin kuntien taloudessa.
• Eriytyvä kehitys on kasvava haaste kuntien taloudellista tilannetta tasaavalle valtionosuusjärjestelmälle.
• Kuntien lukumäärään viittaavat tilastot voivat antaa liioitellun kuvan ongelman suuruudesta, koska ikääntyminen keskittyy voittopuolisesti väestöltään pieniin kuntiin.
• Väestöltään supistuvien kuntien saamien valtionosuuksien kokonaissumma kasvaa muita kuntia hitaammin, kun väestön supistuminen nakertaa osuuksia.
• Nykyinen valtionosuusjärjestelmä ei kuitenkaan riittävästi huomioi kuntien heikkenevää taloustilannetta, mikä näkyy paineissa rajusti nostaa kunnallisveroa muuttotappiokunnissa jo lähivuosina.

Terveys- ja sosiaalipalvelut ovat jo suurin toimiala 45 prosentissa Manner-Suomen kunnissa. Teollisuus on suurin työnantaja kolmasosassa kunnista ja maa- ja metsätalous yhä 15 prosentissa.

Tämä tiedonmurunen löytyy monen muun joukosta valtiovarainministeriön raportista Kunnat käännekohdassa? Kuntien tilannekuva 2020, joka kuvaa kuntien eriytymistä ikääntyvässä Suomessa.

Sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden tarve kytkeytyy vahvasti väestön ikääntymiseen, joten lähivuosikymmeninä toimialan merkitys tulee vain vahvistumaan. 51:ssä Manner-Suomen 294 kunnasta yli 35 prosenttia asukkaista on jo nyt vähintään 65-vuotiaita. Vuonna 2040 tällaisten kuntien osuuden odotetaan nousevan reippaasti yli puoleen.

Palvelutarvetta nostaa erityisesti se, että nopeimmin kasvava ikäryhmä on yli 85-vuotiaat: sotien jälkeen syntyneet suuret ikäluokat tulevat tähän ikäryhmään vuodesta 2030 alkaen.

Iäkkäiden määrä kasvaa kaikkialla. Heidän osuutensa kehityksessä on kuitenkin suuria eroja johtuen kuntien välisestä muuttoliikkeestä. Työikäisen väestön, eli 15–64-vuotiaiden, odotetaan kasvavan hieman ainoastaan Uudellamaalla (11 prosenttia) ja Pirkanmaalla (vajaat 3 prosenttia).

Viimeisen viiden vuoden aikana väestö on vähentynyt liki 80 prosentissa kunnista. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että nuoret ovat muuttaneet suurimpiin kaupunkeihin. Vuodesta 2003 nettomääräisesti yli 200 000 ikäryhmään 15–24-vuotta kuuluvaa on siirtynyt muualta Suomesta suurimpiin kaupunkeihin.

Nuorten poismuutolla on tietysti myös syntyvyyttä alentava vaikutus, mikä kärjistää muuttotappiokuntien ikääntymistä. Koko maan tasolla syntyvyyden laskua kompensoi maahanmuutto, mutta maahanmuuttajatkin keskittyvät voittopuolisesti suurimpiin kaupunkeihin.

Kuntien lukumäärän tarkastelu liioittelee ongelmaa

Kokonaiskuvan koostaminen lähes 300 kunnan kehityksestä – vieläpä kattavasti eri näkökulmista – on ollut raportin laatijoille valtava urakka. Lukijan haasteena on sulattaa kaikki tieto ja tulkita numerot oikein.

Kuntien lukumäärään perustuvat tilastot voivat antaa väärän vaikutelman, koska kuntien koko vaihtelee suuresti. 40 prosenttia suomalaisista asuu jossain Suomen yhdeksästä yli 100 000 asukkaan kunnassa. Kahdessa kolmasosassa kunnista väkiluku on alle 10 000, ja näissä asuu vain 16 prosenttia suomalaisista.

Kuntakoon vino jakauma on tärkeä pitää koko ajan mielessä, kun tulkitsee valtiovarainministeriön raportin tilastoja.

Vaikka väestö on vähentynyt 80 prosentissa Suomen kunnista, enemmistö suomalaisista – yli 60 prosenttia – asuu kunnissa, joiden väestö on kasvanut. Alle 14 prosenttia asuu kunnassa, jossa väestön määrä on vähentynyt enemmän kuin prosentin vuosivauhtia viime vuosina, vaikka kaikista kunnista liki puolet kuuluu tähän kategoriaan.

Väestömäärän kehityksellä on hyvin vahva yhteys kunnan kokoon. Väestö kasvaa kaikissa yhdeksässä isossa kaupungissa. Väestö sen sijaan supistuu yli 90 prosentissa alle 10 000 asukkaan kunnista.

Myös alussa mainitut sosiaali- ja terveysalan luvut voivat antaa hivenen harhaanjohtavan kuvan. Ala on toki koko Suomessa suurin työllistäjä, mutta vain noin joka kuudes suomalainen työskentelee tällä sektorilla. Työnteko on hajautunut monelle toimialalle, joten ykköspaikan voi saavuttaa kohtuullisen alhaisilla prosenttilukemilla.

Maa- ja metsätalouden kohdalla lukema johtaa vielä enemmän harhaan: se 15 prosenttia kunnista, joissa ala ottaa ykkössijan, muodostuu lähinnä pienistä maaseutukunnista. Esimerkiksi rakentaminen, kuljetus ja varastointi sekä amatilliset palvelut ovat selvästi maa- ja metsätaloutta merkittävimpiä työllistäjiä koko maan tasolla.

Kunnilla on kuitenkin väliä

Ikääntymisen tarkastelu kuntakohtaisesti on kuitenkin perusteltua ainakin kahdesta syystä.

Ensinnäkin kunnat ovat itseään hallinnoiva yksiköitä, joiden täytyy saada jostain rahoitusta kulujensa kattamiseen. Sosiaali- ja terveysmenot, jotka korreloivat vahvasti ikääntymisen kanssa, muodostavat noin puolet kuntien kokonaismenoista. Paisuvat erot kuntien taloustilanteessa asettavat paineita eroja tasaavalle valtionosuusjärjestelmälle.

Kuntakohtainen tarkastelu on myös perusteltu, koska se kuvastaa ikääntymisen maantieteellisellä jakautumista, joka voi kärjistää ongelmia. Voi olla haastavaa löytää henkilökuntaa huolehtimaan kasvavasta määrästä vanhuksia kunnissa, jossa työikäinen väestö ripeästi supistuu.

Tilanne kärjistyy entisestään, jos halvemmat asunnot houkuttelevat eläkkeelle jääviä muuttotappioalueelle. Eläkeläinen säästää elinkustannuksissaan, mutta vanhusten hoitamisen kustannukset siirtyvät jo nyt taloutensa kanssa kamppailevien kuntien harteille.

Kuntaliitokset tai kustannusten siirto sote-uudistuksen kautta maakunnille eivät ongelmaa helpolla ratkaise, koska kaikki seudun kunnat ovat yhä useammin samojen haasteiden äärellä, raportissa todetaan.

Ikääntyneiden palvelemisen kustannuksissa ei suurta eroa

Raportin mukaan kasvavien ja väestöään menettävien kuntien välillä ei ole kovin suurta eroa siinä, kuinka suuret kustannukset yksi ikääntynyt kunnalle aiheuttaa. Kustannukset vaikuttavat olevan suurimmat kunnissa, joissa väestön muutos – kasvu tai lasku – on kaikkein nopeinta, ja pienemmät kunnissa, joissa muutos on rauhallisempaa.

Yhteys kasvuvauhtiin on järkeenkäypää, koska palvelutarjonnan sopeuttaminen tarpeen mukaan voi olla haasteellista, kun väestön määrä muuttuu ripeästi.

Suurissa kaupungeissa esimerkiksi laitoshoitoon käytetään selvästi enemmän rahaa vanhusta kohden, mikä voi olla osoitus siitä, että esimerkiksi palveluasumisen  kapasiteettia ei ole ehditty rakentamaan. Sen sijaan nopeasti tyhjenevissä kunnissa ongelmana voi tutkimuksen mukaan olla kapasiteetin supistaminen sitä vauhtia kun palvelutarve pienenee.

Selvempi yhteys näyttää olevan kustannusten ja asukastiheyden kanssa. Suuremmat etäisyydet ja pienemmät yksiköt näyttävät nostavan kustannuksia. Maaseutumaisissa kunnissa kustannukset ovat 15 prosenttia korkeammat kuin kaupunkimaisissa kunnissa. Väestöään menettävät kunnat ovat usein maaseutumaisia, joten harva asutus voi myös selittää, miksi kustannukset ovat näissä kunnissa korkeammat.

Suurtuotannon eduilla näyttää kuitenkin olevan rajansa. Suurkaupungeissa kustannukset vanhusta kohden ovat korkeammat kuin muissa tiheään asutuissa kunnissa.

Lukemat eivät tosin suoraan kerro palveluiden tuottamisen kustannustehokkuudesta eri kunnissa. Ne eivät huomioi sitä, että palvelun laatu voi vaihdella.

Maaseutumaisissa kunnissa ei ehkä kerta kaikkiaan ole varaa tuottaa samantasoisia palveluita kuin tiiviimmin asutuissa kunnissa. Budjettirajoite ehkä pitää eroja menoissa vanhusta kohden pieninä, vaikka palveluiden tuottamisen kustannuksessa erot olisivat suuria.

Itä-Suomen yliopiston yliopisto-opettajan Niko Vartiaisen tekemä tutkimus tukee myös ajatusta, että palveluiden tuottaminen olisi halvinta keskikokoisissa kunnissa.

Ei siis ole ilmeistä syytä huoleen, vaikka suurkaupunkien eläkeläiset muuttaisivat muuttotappioalueiden kaupunkeihin ja taajamiin halvempien asuntojen perässä. Ikääntyneiden hoivakustannukset voivat olla siellä jopa pienempiä kuin suurkaupungeissa.

Palveluiden tuottaminen haja-asutusalueella asuville ikääntyneille voi sen sijaan tulla kalliiksi. Maaseudun tarjoama palvelutaso toisaalta tuskin houkuttelee eläkeläisiä sinne.

Työvoimasta pulaa vähenevän väestön alueillakin

Samaan aikaan kun ikääntyvä väestö lisää hoitohenkilökunnan tarvetta, noin 16 000 kuntatyöntekijää siirtyy lähivuosina eläkkeelle vuosittain.

Kuntasektorilla 43 prosenttia työntekijöistä on vähintään 50-vuotiaita. 2030-luvun puoliväliin mennessä 130 000 työntekijän arvioidaan jäävän eläkkeelle samaan aikaan, kun kasvavan palvelutarpeen perusteella työntekijöiden määrää pitäisi päinvastoin lisätä 60 000:lla.

Henkilöstötarve on suhteellisesti suurin pienissä kunnissa, joissa henkilöstö on keskimäärin vanhempaa ja eläköityminen siten vilkkaampaa.

Ikääntyneiden palveluissa olisi siis runsaasti työpaikkoja tarjolla myös muuttotappiokunnissa. Ongelmana on, että näissä kunnissa on yhä vähemmän työtä hakevia, eikä työtä hakevilla ole välttämättä sopivaa koulutusta.

Erot työttömyydessä maan eri osien välillä ovat pienentyneet, kun työikäinen väestö on supistunut ripeästi alueilla, jossa työpaikkoja on ollut heikosti tarjolla. Kainuussa avointen työpaikkojen määrä vastaa jo lähes 20 prosenttia työttömien määrästä, mikä on lähellä koko maan keskimääräistä suhdelukua.

Kainuu erottuu siinä, että peräti viidesosa avoimista työpaikoista on kuntapuolella. Tämä lukema on maan korkein, joskin esimerkiksi Pohjois-Karjalassa ja Etelä-Savossa lukema on myös korkea. Kainuussa noin neljännes lääkärin viroista on täyttämättä.

Valtionosuusjärjestelmä paineessa

Vaikka ikääntyneistä huolehtiminen voisi olla muuttotappiokaupungeissa jopa halvempaa kuin suurissa kaupungeissa, kyseisten kaupunkien talouden kehitys voi muodostua haasteelliseksi. Ikärakenteen muutos nostaa kunnan kustannuksia asukasta kohden samaan aikaan kun tulot pienenevät alenevan työssäkäyvien määrän myötä.

Eroja kuntien veropohjassa tasataan automaattisesti valtionosuusjärjestelmässä. Valtionosuuksiin tehdään tasauslisä kunnille, joiden veropohja on heikko. Tasauslisien arvioidaan nousevan 1 455 miljoonaan vuonna 2020, mikä on 15 prosenttia enemmän kuin vuonna 2016.

Vastaavasti vahvan veropohjan kuntien valtionosuuksista tehtävä tasausvähennys on myös kasvanut 15 prosenttia 676 miljoonaan. Valtiontalouden nettomääräinen rasitus kasvaa, koska tasausvähennykset rahoittavat vain alle puolet tasauslisistä.

Ikääntymisestä johtuvia eroja kuntien kustannuksissa tasataan puolestaan siten, että ikärakenne ja sairastavuus huomioidaan valtionosuuksien laskennassa. Laskennallisesta valtionosuudesta noin 67 prosenttia määräytyy ikärakenteen perusteella ja 24 prosenttia sairastavuuden perusteella.

Nopeasti kasvavien kuntien saamat valtionosuudet supistuivat vuodesta 2015 vuoteen 2018 lähes kymmenellä prosentilla 557 euroon asukasta kohden. Väestöään nopeasti menettävien kuntien valtionosuudet ovat saaman aikaan kasvaneet viidellä prosentilla yli 3 000 euroon asukasta kohden.

Tämä ei kuitenkaan ole johtanut suurempaan rahavirtaan muuttotappiokuntiin, koska pienenevä asukasluku on samaan aikaan vähentänyt valtionosuuksia. Nopeasti kasvavien kuntien saamia valtionosuuksia ovat lisäksi pönkittäneet vieraskielisten asukkaiden palvelemiseen liittyvät jakokriteerit.

Nopeasti kasvavien kuntien saamat valtionosuudet kasvoivat vuodesta 2015 vuoteen 2020 kaikkein nopeiten, 2,9 prosentin vuosivauhtia. Nopeasti väestöään menettävien osuudet supistuivat 0,2 prosentin vuosivauhtia.

Viime vuosien kehityksen perusteella väestöään menettävät kunnat eivät ainakaan nykyjärjestelmän puitteessa muodosta kasvavaa rasitusta julkiselle taloudelle. Pikemminkin niiden osuus valtionosuuksista pienenee sitä myötä, kun niiden väestö supistuu.

Ongelmana on kuitenkin, että automaattinen kasvu valtionosuuksissa ei näytä riittävän kompensoimaan kasvavia kustannuspaineita. Tämä näkyy kasvavina paineina nostaa kunnallisveroa.

Valtiovarainministeriön arvion mukaan vahvasti kasvavilla isoilla kaupungeilla on vuoteen 2024 mennessä tarvetta nostaa kunnallisveroaan 1,7 prosenttiyksiköllä. Keskisuurilla kunnilla paine lähestyy kolmea prosenttiyksikköä ja alle 5 000 asukkaan kunnissa korotustarve on jo kuusi prosenttiyksikköä.

Alle 5 000 asukkaan kunnissa tuloveroprosentti on jo tänä vuonna lähellä 21,5 prosenttia, eli painelaskelman mukainen nosto kohottaisi kunnallisveroprosentin jo 27:ään.

Yksittäisten kuntien kohdalla erot ovat tietysti vielä paljon suuremmat. Pienten kuntienkin joukossa on kasvavia kuntia, jotka vetävät keskiarvoa alaspäin.

Eläkeläisten osuuden kasvu nakertaa tietysti kunnan tuloja siksi, että eläkeläisten tulot ovat alhaisemmat. Tätä vaikutusta vahvistaa se, että kuntien perimä tulovero on pienten tulojen kohdalla vahvasti progressiivinen johtuen muun muassa  eläketulovähennyksestä. Noin 1 000 euron kuukausieläkkeestä kunta ei saa verotuloa ollenkaan.

Tämä näkyy siinä, että vaikka muuttotappiokunnilla veroprosentti on jo selvästi korkeampi kuin kasvavissa kunnissa, efektiivinen veroprosentti eli perityn kunnallisveron keräämä osuus kuntalaisten ansiotuloista jää jopa alhaisemmaksi.

Veroprosentin nosto tuottaa siis muuttotappiokunnissa vähemmän tuloja kuin kasvavissa kunnissa kahdesta syystä: keskimääräiset tulot ovat alhaisempia ja veroa maksetaan pienemmästä osuudesta kuntalaisten tuloista. Lisääntyvät kustannukset luovat siksi erityisen suuren paineen verojen nostoon näissä kunnissa.

Erot kunnallisveroprosenteissa uhkaavat siis entisestään kasvaa. Tämä puolestaan kannustaa työtä tekeviä, korkeampituloisia entistäkin voimakkaammin muuttamaan pois väestöään jo menettäviltä alueilta.

---